Des droits pour les mangroves. Décision de la Cour constitutionnelle équatorienne du 8 septembre 2021

En 2021 et 2022, la Cour constitutionnelle équatorienne a rendu une série de cinq décisions mobilisant les droits de la Nature prévus par la Constitution. Il s’agira de les analyser une à une dans les mois à venir.

La première affaire concerne le recours de plusieurs organisations environnementales en vue de l’annulation pour cause d’inconstitutionnalité des articles 104 (7), 121, 184 et 320 du Code Organique de l’Environnement (COAM) traitant de l’exploitation d’activités et de construction d’infrastructures dans les écosystèmes de mangroves.

En préambule, la Cour constitutionnelle équatorienne prend le temps de rappeler la particularité des écosystèmes de mangroves. La Cour souligne que ces écosystèmes « fournissent un habitat pour les animaux tels que des crabes, poissons, crevettes, crustacés, mollusques, insectes, oiseaux, reptiles et d’autres espèces de la faune sylvestre, et qui, dans leur ensemble, offre une base alimentaire à des millions de personnes » (§11). En outre, « les écosystèmes de mangroves contribuent à l’atténuation du changement climatique global par leur absorption de carbone dix fois supérieure à celle d’un écosystème terrestre » (§13). Malgré cette valeur écosystémique importante, prenant en compte également leur grande valeur culturelle pour les communautés locales, les mangroves ont fortement souffert de la pollution et de la dégradation liées aux activités humaines.

De cette fragilité, la Cour déduit que « L’écosystème des mangroves requiert une protection spéciale » (§22). Il est alors important et nécessaire de « renforcer sa sauvegarde, son usage durable et sa protection à partir des droits de la nature consacrés dans notre ordre juridique » (ibid). Ensuite, les juges constitutionnels réaffirment que « La nature est un sujet de droit et a le droit au respect de son existence et au maintien et à la régénération de ses cycles de vie, sa structure, ainsi que ses fonctions et processus vitaux » (article 71 de la Constitution).

Puis elle cite deux obligations qui s’imposent à l’État. En premier lieu, l’obligation « d’appliquer des mesures de précaution et de restriction pour les activités qui pourraient conduire à l’extinction d’espèces, la destruction d’écosystèmes ou l’altération permanente des cycles naturels » (article 406 de la Constitution). En second lieu, l’État doit « réguler la conservation, le maintien et l’usage durable, la récupération, et définir les limites territoriales des écosystèmes fragiles et menacés des écosystèmes fragiles et menacés », notamment les espaces humides et marins côtiers (article 84), tels que les mangroves.

Au cours de son analyse, la Cour va déterminer la portée des droits de la nature. D’abord elle confirme que les mangroves en tant qu’écosystèmes ont le droit de voir leur existence respectée. Néanmoins, elle reconnaît que la portée des droits de la nature n’est pas absolue. La Cour souligne que les écosystèmes ne sont pas intouchables, par conséquent les activités de subsistance et les activités qui n’ont pas de conséquences négatives pour les écosystèmes peuvent être autorisées.

Ensuite, la Cour va contrôler la constitutionnalité de l’article 104 paragraphe 7 du COAM qui autorise la construction « d’autres activités productives ou d’infrastructure publique qui disposent d’une autorisation de l’autorité environnementale nationale » dans les écosystèmes de mangroves. Elle souligne que la protection des écosystèmes fragiles comme les mangroves nécessite un cadre légal pour assurer la sécurité juridique de ces écosystèmes (§71). Elle contrôle donc la constitutionnalité de l’article 104 du COAM respectivement par rapport aux articles 82 et 133 de la Constitution équatorienne sur le droit à la sécurité juridique et sur le principe de légalité.

D’abord, elle qualifie la mention « autres activités productives » de générique et indéterminée. La Cour explique que l’ambiguïté de cette mention risque d’autoriser toute activité extractive ou industrielle sous le prétexte de rentrer dans la catégorie d’activités productives, ce qui est contraire au droit à la sécurité juridique (§59).

Puis, la Cour précise que l’absence de définition d’activité productive accorde un pouvoir discrétionnaire trop important à l’autorité administrative dans l’autorisation de projets dans les écosystèmes de mangroves. Par conséquent, cet article permet à l’autorité administrative d’assouplir le régime de protection spéciale des droits de la nature établi par le législateur.

Enfin, la Cour conclut que cet article est contraire au principe de légalité selon lequel seulement la loi peut déterminer les modalités d’exercice des droits reconnus par la Constitution (§72).

Les droits de la nature ont donc dans cette décision un rôle qui n’est pas aussi important que la présentation qui en est faite. La reconnaissance constitutionnelle des droits de la nature a deux effets juridiques : elle place d’une part la nature sous la protection du législateur et, d’autre part, elle lui demande d’épuiser sa compétence, dans un raisonnement très proche de celui que le Conseil constitutionnel déploie en matière d’incompétence négative.

‍

Traduction en français de l’arrêt

‍

Décision n° 22-18-IN/21

Quito, D.M., 8 septembre 2021

DÉCISION

(…)

III.      Analyse juridique

(…)

i)        Les mangroves et les droits de la nature

(…)

11. Les mangroves sont des zones humides marines et côtières, des écosystèmes d’arbres, qui fournissent des habitats à des animaux tels que les crabes, les poissons, les crevettes, les crustacés, les mollusques, les insectes, les oiseaux, les reptiles et d’autres animaux sauvages et qui, ensemble, fournissent une base alimentaire à des millions de personnes.

(…)

13. Les écosystèmes de mangrove contribuent également à atténuer le changement climatique mondial, en absorbant dix fois plus de carbone qu’un écosystème terrestre et en protégeant les zones côtières : (…)

14. Lors de l’audience publique devant la Cour, il a été déclaré qu’en Équateur, la mangrove pourrait être « une barrière très efficace contre les tsunamis, étant donné que l’Équateur et, en particulier, la partie inférieure des Guayas, sont très susceptibles d’être touchés par des tsunamis à l’avenir, et donc la mangrove est comme une barrière naturelle » (intervention de Francis Dykmans, amicus curiae). (…)

16. Les mangroves sont l’un des habitats les plus productifs et les plus précieux de la planète. Environ 75 % des espèces de poissons commerciales passent une partie de leur cycle de vie dans cet écosystème ou en dépendent pour se nourrir.

17. La mangrove a une valeur particulière pour les communautés locales en raison des multiples interrelations qui existent entre cet écosystème et les êtres humains qui vivent autour de lui (…).

18. La mangrove, bien qu’elle constitue un écosystème d’une importance vitale pour la planète et pour les communautés, n’a pas été valorisée et a été polluée et dégradée (…).

19. Les activités extractives intensives menacent la vie des communautés qui subsistent dans la mangrove. Il existe des études archéologiques qui montrent que les êtres humains ont utilisé les ressources des mangroves pendant des milliers d’années depuis les civilisations précolombiennes, mais ce n’est qu’à partir du dernier tiers du XIXe siècle que la diminution de la couverture de cet écosystème commence à être observée, en raison de la déforestation et de la mise en œuvre d’autres activités productives, mettant en péril la mangrove, mais aussi les communautés qui en dépendent pour vivre. (…)

21. La mangrove n’est pas naturellement un écosystème fragile, mais la présence et l’activité non durable des êtres humains en ont fait un écosystème vulnérable menacé de disparition. On estime que, depuis 1980, plus de 20% de ces forêts ont disparu dans le monde et que le taux de déforestation de ces forêts est entre 3 et 5 fois plus élevé que celui des autres forêts dans le monde (…).

22. L’écosystème de la mangrove nécessite et exige une protection particulière. D’où l’importance et la nécessité de renforcer son entretien, son utilisation durable et sa protection sur la base des droits de la nature inscrits dans notre système juridique.

23. La Constitution dispose que :

La nature est un sujet de droits et a le droit « de voir son existence, le maintien et la régénération de ses cycles de vie, de sa structure, de ses fonctions et de ses processus évolutifs pleinement respectés » (article 71).

L’État a l’obligation « d’appliquer des mesures de précaution et de restriction des activités susceptibles d’entraîner l’extinction d’espèces, la destruction d’écosystèmes ou l’altération permanente des cycles naturels » (article 73).

L’État « réglemente la conservation, la gestion et l’utilisation durable, la récupération et la limitation du contrôle des écosystèmes fragiles et menacés ; entre autres, les landes, les zones humides, les forêts de montagne, les forêts tropicales sèches et humides et les mangroves, les écosystèmes marins et marins-côtiers » (article 406).

24. Le développement de ces droits témoigne de l’importance qu’accorde la Constitution aux situations auxquelles sont confrontés ces sujets de droits (…).

25. L’évolution normative et jurisprudentielle des droits précise leur portée et les obligations des personnes et entités responsables. Il s’agit de la garantie normative des droits reconnus par la Constitution (article 84). Ces obligations comportent au moins trois dimensions : le respect, lors de l’exercice du droit ; la promotion, lorsque le droit est exercé de manière insuffisante ou difficile, et la protection, lorsqu’il est violé.

26. La nature a été reconnue comme détentrice de droits dans la Constitution. Ce n’est pas une entité abstraite, une simple catégorie conceptuelle ou un simple énoncé juridique. Elle n’est pas non plus un objet inerte ou insensible. Lorsque la Constitution établit que l’existence de la nature doit être « intégralement » respectée et reconnaît qu’elle est « le lieu où la vie se reproduit et se réalise », elle indique qu’il s’agit d’un sujet complexe qui doit être compris dans une perspective systémique.

27. La nature est constituée d’un ensemble interdépendant et indivisible d’éléments biotiques et abiotiques (écosystèmes). C’est une communauté de vie. Tous les éléments qui la composent, y compris l’espèce humaine, sont liés et ont une fonction ou un rôle. Les propriétés de chaque élément naissent des interactions avec le reste des éléments et fonctionnent comme un réseau (Fritjof Capra et Pier Luigi Luisi, The Systems View of Life. A Unifiying Vision, Cambridge University Press, 2016). Lorsqu’un élément est affecté, le fonctionnement du système est altéré. Lorsque le système change, il affecte également chacun de ses éléments.

28. Les éléments de la nature permettent l’existence, le maintien et la régénération des cycles de vie, de la structure, des fonctions et des processus évolutifs. (…)

41.  La mangrove, en tant que type d’écosystème, a des cycles de vie, une structure, des fonctions et des processus évolutifs, et comme d’autres écosystèmes tels que les landes, les zones humides, les forêts, les bassins versants, elle a le droit de voir son existence pleinement respectée.

42. La Cour souligne que la reconnaissance juridictionnelle d’écosystèmes ou d’éléments spécifiques dans des cas spécifiques ne signifie pas que les sujets qui n’ont pas fait l’objet d’une déclaration judiciaire ne sont pas protégés ou que la reconnaissance judiciaire de chaque écosystème est nécessaire pour que les droits de la nature soient effectifs.

43. En l’espèce, afin de protéger efficacement les mangroves, les éléments et les relations systémiques qui permettent et fournissent les conditions nécessaires au maintien de l’équilibre écologique des mangroves, la Cour reconnaît que ces écosystèmes sont titulaires des droits reconnus à la nature et ont donc le droit de « que leur existence ainsi que le maintien et la régénération de leurs cycles de vie, de leur structure, de leurs fonctions et de leurs processus évolutifs soient pleinement respectés. » (…)

IV.      Décision

(…) l’Assemblée plénière de la Cour constitutionnelle décide de :

1. Reconnaître que les écosystèmes de mangrove sont détenteurs des droits reconnus à la nature et ont le droit « de voir leur existence et le maintien et la régénération de leurs cycles de vie, de leur structure, de leurs fonctions et de leurs processus évolutifs pleinement respectés ».

2. Déclarer l’inconstitutionnalité, parce qu’elle porte atteinte à la sécurité juridique, de l’expression « autres activités productives » figurant à l’article 104, paragraphe 7, du code biologique de l’environnement. Le texte du paragraphe 7 de l’article 104 se lit comme suit :

7. Les infrastructures publiques qui ont l’autorisation expresse de l’Autorité nationale de l’environnement et qui offrent des programmes de reboisement.

3. Déclarer que l’expression « infrastructure publique » figurant à l’article 104(7) du COAM est constitutionnelle à condition que la construction d’infrastructures publiques garantisse l’accès aux services publics aux communautés vivant dans les écosystèmes de mangrove ou à proximité de ceux-ci, et qu’il soit démontré qu’elle n’interrompt pas les cycles de vie, la structure, les fonctions et les processus évolutifs de l’écosystème de la mangrove. (…)

‍