Accès aux documents administratifs / Access to administrative documents VI. Le droit d’accès aux documents officiels, pilier de l’ordre juridico-social suédois

Actuellement, c’est la Loi fondamentale sur la liberté de la presse adoptée en 1949 qui régit le droit d’accès aux documents officiels, lui consacrant un chapitre 2 intitulé « De la publicité des documents officiels ». Contrairement à de nombreux autres droits nationaux où seul le principe du droit d’accès aux documents officiels est inscrit dans un texte constitutionnel, alors que la loi détaille les règles régissant ce droit, en Suède, une grande partie de la législation sur l’accès aux documents officiels est de nature constitutionnelle. Ainsi, les règles permettant de définir le champ d’application du droit d’accès et les règles relatives à sa mise en œuvre sont établies par la Loi fondamentale sur la liberté de la presse. Ce texte constitutionnel énumère également les catégories d’intérêts publics et privés pouvant justifier que l’administration refuse l’accès à une demande, laissant au législateur la tâche d’adopter une loi spécifique définissant précisément les restrictions au droit d’accéder aux documents officiels. La loi en question, intitulée  loi sur la publicité et le secret (offentlighet- och sekretesslagen), comprend, outre notamment des dispositions relatives à l’obligation des autorités publiques de tenir un registre des documents officiels en leur possession, une multitude de dispositions sur le secret. Environ 50 dispositions visent ainsi à protéger les intérêts publics (tels que la sécurité du Royaume et les relations avec des États étrangers ou des organisations internationales), tandis que près de 250 dispositions sont destinées à protéger les informations concernant la situation personnelle et économique des personnes privées. Ces dispositions prévoient au cas par cas les conditions de mise en application du secret en précisant les autorités publiques détentrices de documents et le type d’information auxquels elles s’appliquent ainsi que le type de préjudice prévisible requis pour que les agents publics puissent opposer le secret à une demande d’accès.

Ce dispositif détaillé des règles sur le secret restreint considérablement la marge de manœuvre des fonctionnaires pour refuser de faire droit à une demande d’accès. Ainsi, contrairement à la situation française où un agent de l’administration fonde son refus sur une disposition à caractère général et de ce fait susceptible d’interprétation, en Suède il est impératif pour que l’agent puisse refuser l’accès aux documents demandés qu’il puisse se référer à une disposition non seulement spécifique pour le cas en question, mais de plus au contenu détaillé, ce qui diminue fortement toute velléité d’interprétation favorable à l’application du secret.

Au-delà de cette spécificité suédoise, à savoir l’existence d’un dispositif détaillé des règles relatives au secret, joue également en faveur de la transparence administrative le vaste champ d’application de la législation sur l’accès aux documents officiels, tant en ce qui concerne les documents soumis au droit d’accès que les autorités soumises à l’obligation de faire droit aux requêtes. Ainsi, à moins que le secret ne s’applique dans le cas précis, tout document détenu par une administration, qu’il contienne des informations à caractère public ou privé, en relation ou non avec les affaires publiques, et quel que soit son format, est, en principe susceptible de faire l’objet du droit d’accès.

En ce qui concerne le champ d’application ratione personae des règles sur le droit d’accès, sont soumises à l’obligation de divulguer les documents demandés, les autorités publiques administratives,  les assemblées politiques — que constituent le Riksdag, les conseils municipaux et régionaux —, les entreprises publiques, associations et équivalent lorsque le conseil municipal ou régional exerce un pouvoir de contrôle ainsi que des entités privées qui participent à une mission de service public ou qui bénéficient de fonds publics.

Les conditions entourant l’exercice proprement dit du droit d’accès favorisent elles aussi la transparence. Ainsi, les demandeurs peuvent effectuer une requête de manière anonyme, le droit d’accès sur place est gratuit tandis qu’il est soumis à une redevance raisonnable lorsque l’accès aux documents est effectué sous forme de copies, et il est possible pour le demandeur de demander l’accès à des documents sur mesure (ce que la doctrine a nommé documents potentiels) à condition toutefois que ceux-ci puissent être obtenus à partir des procédures habituelles de l’administration.

De plus, les délais impartis aux autorités publiques pour répondre aux demandes d’accès sont très courts. Selon la loi fondamentale sur la liberté de la presse, lorsqu’une demande est faite sur place, les autorités publiques doivent donner accès aux documents demandés « immédiatement ou dès que possible », tandis que les demandes d’accès sous forme de copies doivent être traitées « rapidement ». Ces délais ont été interprétés de manière restrictive, comme signifiant un délai d’un à deux jours, par l’Ombudsman parlementaire. Cette institution, chargée de veiller de manière générale au respect du droit par les agents publics et les administrations dans l’exercice de leurs fonctions, n’est pas une institution spécialisée dans l’accès aux documents, contrairement à la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) française. Une telle institution n’existe d’ailleurs pas en Suède. En cas d’insatisfaction de la part du demandeur, celui-ci peut se tourner vers l’Ombudsman (notamment en cas de dysfonctionnements procéduraux tels que des retards dans la délivrance des documents demandés) ou encore vers les tribunaux administratifs (en cas de refus de délivrance notamment, sans étape préjudicielle préalable), afin de contester la mise en œuvre de son droit d’accès. Ces deux institutions (Ombudsman et tribunaux administratifs) adoptent en général une position favorable à la transparence.

Seul bémol, en droit suédois, contrairement à ce qui est en vigueur dans de nombreux systèmes juridiques, y compris en droit européen et en droit français, le demandeur ne peut pas choisir le format dans lequel les documents lui seront remis. Conformément à la Loi fondamentale sur la liberté de la presse, une autorité publique n’est pas tenue, sauf disposition contraire de la loi, de fournir un document détenu sous format électronique dans un autre format que le format papier. Certains critiques considèrent cette disposition comme un obstacle à l’exploitation des avantages offerts par la technologie pour la mise en œuvre du droit d’accès, tels que des coûts minimes, voire inexistants, un accès à distance, etc. Cette disposition trouve cependant sa justification dans l’accès étendu aux documents contenant des informations personnelles autorisé par la législation suédoise et dans le risque que la remise des documents sous forme numérique pourrait représenter pour la vie privée des personnes concernées, en facilitant leur exploitation et leur diffusion.

L’efficacité et le bon fonctionnement du droit d’accès aux documents officiels en Suède ne sont pas uniquement attribuables à la lettre de la loi favorable à la publicité et à la transparence. Ils sont également largement à mettre sur le compte de la pratique dévouée des agents de l’administration, imprégnés de la tradition de la transparence et soumis à l’autorité des décisions de l’Ombudsman (qui bien qu’elles ne lient pas les agents et les autorités publiques critiqués, ont néanmoins une forte influence sur ces derniers).

La société civile contribue également à la dynamique du mécanisme relatif au droit d’accès aux documents officiels en Suède, en soumettant des demandes d’accès, portant notamment sur des informations les concernant, et en déposant des plaintes auprès de l’Ombudsman en cas de non-respect des règles régissant le droit d’accès. C’est encore plus vrai des médias, fervents utilisateurs et défenseurs du droit d’accès.

Le principe de publicité, qui constitue l’un des piliers du système juridico-social suédois et contribue largement aux niveaux élevés de confiance ainsi qu’aux faibles taux de corruption dans la société suédoise, rencontre cependant des défis. Parmi ceux-ci, on peut mentionner celui qu’a engendré l’entrée de la Suède en 1995 dans une Union européenne dont les membres étaient largement enclins à la tradition du secret et qui promouvait la protection de la vie privée. Les Suédois, qui ont adhéré à l’UE en fin de parcours de l’élaboration de la directive 95/46/EC sur la protection des données à caractère personnel ont réussi de justesse à faire introduire dans le texte européen le considérant 72 portant sur l’articulation entre protection de la vie privée et droit d’accès aux documents officiels. Malgré cela, la Directive de 1995 et plus encore le Règlement européen sur la protection des données personnelles (RGDP), plus connu des acteurs suédois que la Directive, ont suscité quelque confusion quant à l’application des règles sur le droit d’accès aux documents officiels.

Un autre défi auquel est confronté le droit d’accès en Suède est, à notre avis, l’exercice abusif, parfois constaté, du droit d’accès aux documents officiels, et surtout le choix des moyens pour y faire face. En effet, le droit suédois ne prévoit pas de dispositif permettant aux autorités publiques de refuser les demandes d’accès abusives, contrairement à de nombreux droits nationaux, comme c’est le cas en France. Ainsi, à l’instar d’une petite commune suédoise qui a été assaillie de milliers de demandes d’accès de la part d’un même et seul citoyen, qui outre le harcèlement auquel il s’adonnait à l’égard des agents municipaux, se gardait bien d’aller consulter les documents mis à sa disposition (suite parfois à un long travail d’expurgation des données soumises au secret), une autorité publique ne peut opposer de refus d’accès à un demandeur qui abuserait de son droit, un tel refus étant dépourvu de fondement légal. C’est ce que l’Ombudsman a rappelé dans les critiques adressées à la commune qui avait tenté de mettre fin à une situation jugée psychologiquement intolérable pour ses employés et économiquement coûteuse pour les contribuables. À la suite de l’indignation relative suscitée par cette affaire, le Gouvernement a entrepris un chantier législatif visant à instaurer un dispositif permettant de prévenir les abus du droit d’accès. La solution retenue, désormais inscrite dans la loi sur la publicité et le secret, consiste à permettre aux autorités publiques de demander le paiement des frais prévus préalablement à la délivrance des copies. La timidité du nouveau mécanisme, qui n’a d’ailleurs vocation à s’appliquer qu’aux seules demandes d’accès effectuées in situ, reflète la sacralité en Suède du principe de publicité. Il convient de préciser qu’en vertu de la lettre de mission gouvernementale, les propositions formulées par la commission d’enquête chargée du chantier législatif ne devaient pas entraîner de modifications du texte constitutionnel sur la liberté de la presse.

Le dernier défi abordé ici concerne l’instrumentalisation idéologique des règles relatives au secret. Par exemple le gouvernement issu des élections de septembre 2022 est à l’origine d’une proposition de loi visant à introduire dans la loi sur la publicité et le secret des dispositions qui permettraient de refuser l’accès aux informations relatives à l’aide énergétique contenues dans les dossiers traités par l’autorité publique en charge de cette aide nouvellement accordée par l’État. Selon certains détracteurs de l’amendement proposé, de telles règles auraient pour conséquence, voire pour objectif, d’obscurcir les subventions versées aux grands consommateurs d’énergie, qui sont souvent les plus favorisés. Il est intéressant de noter les vives critiques du Conseil de législation à propos de l’amendement proposé. Cette institution, chargée de contrôler la constitutionnalité des propositions de loi, a non seulement remis en question la nécessité de l’introduction de nouvelles dispositions sur le secret en niant tout caractère sensible aux informations concernées, mais il a également critiqué le déroulement de la procédure pré-législative suivie en raison des délais extrêmement courts de la phase de consultation. Ces délais sont d’autant plus préoccupants, fait valoir le Conseil de législation, compte tenu de l’impact de l’amendement proposé, introduisant « une exception [supplémentaire] à l’un des principes fondamentaux de notre régime démocratique », soulignant ainsi la place centrale qu’occupe le droit d’accès en Suède.

Référence :

Jonason, Patricia. (2018), The Swedish legal framework on the right of access to official documents. [In:] R. Perlingeiro and Blanke H.J. (eds), Access to Information: An International Comparative Legal Survey. Heidelberg: Springer

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The Right of Access to Official Documents, Pillar of the legal  and social order in Sweden

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The Swedish right of access to official documents celebrated its 250th anniversary in 2016. This right, commonly known by Swedes as the principle of publicity (offentlighetsprincipen), emerged in Sweden over two centuries before its introduction in other national legal systems.

Its establishment dates back to the enactment in 1766 of the first Freedom of the Press Act (FPA) of which it was an integral part. Indeed, freedom of the press and the right of access have been conceptually linked since their inception, as access to administrative records, for example, is a prerequisite for their publication in the press and other writings. Today, the objectives put forward to justify access to official documents are guaranteeing legal certainty, ensuring administrative efficiency as well as effectiveness in popular rule.

Currently, the FPA adopted in 1949, governs the right of access to official documents in Sweden. It dedicates the right its Chapter 2 on "The Publicity of Official Documents." Unlike many national rights where only the principle of the right of access to official documents is enshrined in a constitutional text, with detailed regulations provided by legislation, in Sweden, a significant portion of the legislation on access to official documents has a constitutional nature. Indeed, the FPA establishes the rules for determining the scope of the right of access and for implementing this right. Additionally, the constitutional text provides a list of categories of public and private interests that may allow the administration to invoke secrecy in response to an access request, leaving it to the legislature to adopt a specific law defining the precise restrictions on the right to access official documents.

The relevant law, known as the Publicity and Secrecy Act (offentlighet- och sekretesslagen), includes some provisions on, inter alia, the obligation of public authorities to maintain a register of official documents in their possession. Moreover, the Act contains a plethora of provisions regarding secrecy. Approximately fifty provisions aim to protect public interests, such as national security and international relations, while around 250 provisions are intended to safeguard personal and economic information concerning private individuals. The Publicity and Secrecy Act specifies on a case-by-case basis the conditions for applying secrecy, including the public authorities holding the documents, the type of information to which it applies, and the foreseeable harm required for public officials to invoke secrecy in response to an access request.

This detailed framework of secrecy regulations significantly limits the discretion of officials to deny access requests. Unlike the situation in France, where a civil servant can rely on a broadly interpretable general provision to refuse access, in Sweden, secrecy only apply if the civil servant can refer to a specific provision that not only applies to the particular case but also has a detailed content. This greatly reduces any inclination towards interpretation favoring the application of secrecy.

In addition to this Swedish specificity of having a detailed secrecy framework, the broad scope of the legislation on access to official documents also contributes to administrative transparency. This concerns the documents subject to the right of access and the authorities obligated to fulfill access requests. Unless secrecy applies to the specific case, any document held by an administration, whether containing public or private information, related to public affairs or not, and regardless of its format, is susceptible to the right of access.  

Regarding the ratione personae scope of the rules on the right of access, the obligation to disclose requested documents applies to administrative public authorities, political assemblies i.e the Riksdag, municipal and regional councils, to public enterprises, associations, and similar entities when the municipal or regional council exercises control, as well as to private entities that participate in a public service mission or receive public funds.

The conditions surrounding the exercise of the right of access in Sweden are also conducive to transparency. Requesters have the option to make anonymous inquiries, on-site access is free of charge, and access to documents in the form of copies incurs only a reasonable fee. Additionally, requesters can seek access to customized documents, known as "potential documents," provided that they can be obtained through the usual means of the administration.

Furthermore, the time limits imposed on public authorities to respond to access requests are very short. The Freedom of the Press Act stipulates that for on-site requests, public authorities must grant access to the requested documents "immediately or as soon as possible." Similarly, requests for access in the form of copies should be processed "promptly." These time limits have been interpreted restrictively - as meaning a period of one to two days - by the Parliamentary Ombudsman. This institution, responsible for ensuring compliance with the law by public officials and public authorities in the exercise of their functions, is not an institution specialized in access to documents, unlike the French Commission for Access to Administrative Documents (CADA). Such an institution does not exist in Sweden. In case of dissatisfaction on the part of the requesters, they can turn to the Ombudsman (particularly in cases of procedural dysfunction such as delays in the issuance of requested documents) or to the administrative courts (in cases of refusal to provide documents, without prior preliminary steps) to challenge the implementation of their right of access. Both the Ombudsman and the administrative courts generally adopt a pro-transparency stance.

One drawback in Swedish law is that, unlike in many other legal systems, including European and French law, the requester does not have the option to choose the format in which documents will be provided. According to the FPA, a public authority is not obliged, unless otherwise specified by law, to provide a document detained in an electronic format other than in paper format. Critics argue that this provision prevents the utilization of technology's advantages, such as minimal or nonexistent costs and remote access, in implementing the right of access. The motivation behind this provision is the broad access to documents containing personal information allowed by Swedish legislation, and therefore, the potential privacy risks associated with delivering documents in a digital format that facilitates their exploitation and dissemination.

The effectiveness and proper functioning of the right of access to official documents in Sweden are not solely attributable to the favorable legal framework promoting transparency and openness. They are also largely due to the dedicated practice of government officials who are imbued with a tradition of transparency and subject to the authority of the decisions made by the Ombudsman (which, although they are not binding on criticized agents and public authorities, nevertheless have a strong influence on them).

Civil society also contributes to the momentum of the mechanism regarding the right of access to official documents in Sweden by submitting requests for access, particularly for information concerning themselves, and by lodging complaints with the Ombudsman in cases of non-compliance with the rules governing access rights. This is particularly true of the media, which are ardent users and defenders of the right of access.  

The principle of transparency, which constitutes a fundamental pillar of the Swedish legal and social system, significantly contributes to the high levels of trust prevailing in Swedish society and the low rates of corruption experienced in the country. However, this principle faces challenges, one of which arose from Sweden's entry into the European Union in 1995. At that time, the EU consisted of member states that generally adhered to a tradition of secrecy, particularly in the realm of international relations, and advocated for the protection of privacy. Despite joining the EU at a later stage of the development of Directive 1995/46/EC on the protection of personal data, the Swedish government managed to include Recital 72 in the European text, thereby reconciling the principle of transparency with the protection of privacy. Despite this, the 1995 Directive and even more so the European Regulation on the Protection of Personal Data (GDPR), better known by Swedish actors than the Directive, have caused some confusion regarding the application of rules concerning the right of access to official documents.

Another challenge faced by the right of access in Sweden is, in our opinion, the abusive exercise of the right of access to official documents which is occasionally observed and, more importantly, the means to counter such detrimental practice. Indeed, Swedish law does not provide a mechanism for public authorities to refuse abusive access requests, unlike many national rights, such as in the case of France. Thus, similar to a small Swedish municipality that was inundated with thousands of access requests from a single individual who, besides harassing municipal employees, refrained from actually examining the documents made available to this person (after a lengthy process of striking out sensitive information), a public authority cannot refuse access to a requester who abuses their right, as such a refusal lacks legal basis. The Parliamentary Ombudsman emphasized this point in his criticism of the aforementioned municipality's attempt to address a situation deemed psychologically intolerable for its employees and financially burdensome for taxpayers. Following some public outcry over this case, the government initiated a legislative process aimed at establishing measures to prevent abusive exercise of the right of access. The solution adopted, now enshrined in the Publicity and Secrecy Act, allows public authorities to require payment of the due fee before providing copies of requested documents.  The timidity of the new mechanism, which is only intended to apply to on-site access requests, reflects the sanctity of the principle of publicity in Sweden. It should be noted that, according to the government's mission statement, the proposals put forth by the inquiry commission in charge of the introduction of a remedy against abusive exercise of the right of access could not result in amendments to the constitutional provisions on the FPA.  

The last challenge addressed here concerns the ideological use of rules pertaining to secrecy. The government formed after the September 2022 elections is for instance behind a bill aiming to introduce provisions into the Publicity and Secrecy Act that would allow civil servants to deny access to information regarding energy assistance contained in files processed by the public authority responsible for this newly granted state aid. According to certain critics of the proposed amendment, such rules would have the consequence, if not the objective, of obscuring the subsidies provided to large energy consumers, who are often the most affluent. It is interesting to note the strong reaction of the Legislative Council responsible for reviewing the constitutionality of legislative proposals. Not only did it question the need for the new secrecy rules proposed in the amendment by denying any sensitive nature to the information concerned, but it also criticized the procedure's course of action due to the excessively short consultation period, particularly given the significance of the proposed amendment, namely the introduction of an "exception to one of the fundamental principles of our democratic regime", highlighting the central role that the right of access holds in Sweden.

Reference:

Jonason, Patricia. (2018), The Swedish legal framework on the right of access to official documents. [In:] R. Perlingeiro and Blanke H.J. (eds), Access to Information: An International Comparative Legal Survey. Heidelberg: Springer

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