Accès aux documents administratifs / Access to administrative documents IV. Le droit d’accès à l’information publique en Espagne

Il aura fallu « attendre » 35 ans depuis son inscription à l’article 105.b) de la Constitution de 1978, pour que ce droit soit consacré dans la loi. Le contexte de crise de confiance dans les institutions et l’accumulation d’affaires de corruption ont finalement imposé cette réforme qui était une demande citoyenne forte et un moyen de conférer une nouvelle légitimité au système.

La LT est une loi fondamentale et s’applique donc à tous les niveaux politiques territoriaux. Toutefois, elle peut être complétée par les communautés autonomes et les entités locales, dont beaucoup ont adopté des réglementations complémentaires plus exigeantes au cours des années suivantes.

Les principales caractéristiques de la LT peuvent être résumées comme suit :

– Les sujets obligés sont non seulement le gouvernement et l’administration, mais aussi les entités qui en dépendent, quel que soit la forme sociale ou le régime juridique auquel elles sont soumises (public ou privé), ainsi que d’autres autorités publiques, institutions et corporations (telles que les associations professionnelles ou les chambres) pour celles de leurs activités soumises au droit administratif. En outre, les personnes physiques ou morales de droit privé qui fournissent des services publics ou exercent des pouvoirs administratifs sont tenues de fournir des informations sur les activités au sujet desquelles elles sont liées, afin que ce dernier puisse en informer le citoyen. Enfin, les partis politiques, les organisations syndicales et professionnelles et toute entité privée qui reçoit un certain montant ou pourcentage de ressources publiques sont également tenus de fournir des informations sur leur site web.

– Le titulaire du droit est toute personne, sans obligation de motiver la demande.

– L’objet du droit est l’« information » (entendue comme « contenus ou documents »), et non, comme il est plus courant dans le droit européen, le « document », bien que, parmi les motifs d’irrecevabilité, il soit établi qu’il n’y a pas de place pour les demandes qui nécessitent un processus de remaniement, de sorte que l’on arrive à la même solution que dans d’autres lois ancrées dans le concept de document : on donne des informations qui peuvent être compilées, y compris par un simple traitement informatique, et non pas celles qui nécessitent une activité de « conseil ».

– Les limites sont une traduction — avec quelques différences regrettables — de celles prévues par la Convention n° 205 du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics (CEADP). Elles peuvent être regroupées en une typologie de limites : les limites protégeant les intérêts publics (tels que la sécurité nationale, la défense, les relations extérieures ou la sécurité publique), les limites protégeant les droits privés (tels que la protection des données et les intérêts économiques et commerciaux, y compris la propriété intellectuelle et industrielle), les limites visant à garantir l’efficacité ou l’intégrité des activités en cours et les limites visant à assurer l’efficacité ou l’intégrité des procédures administratives ou judiciaires en cours (dont l’application est parfois discutable, dans la mesure où, comme en droit européen, elles sont parfois utilisées non seulement pour empêcher l’efficacité des procédures — conformément à ce qui est indiqué dans l’exposé des motifs du CEADP — mais aussi, plus généralement, pour empêcher que le public dispose des mêmes informations que l’administration sur des questions pour lesquelles une décision n’a pas encore été prise, et qu’il doive décider sous le regard et le débat du public). Les limites sont soumises à un double test d’application : celui du préjudice et celui de l’équilibre. La particularité du droit espagnol est que la mise en balance n’est pas seulement prévue par rapport à l’intérêt public de l’information, mais aussi par rapport à l’intérêt privé du demandeur, ce qui dénature le sens du droit d’accès en tant que droit autonome de la citoyenneté pour le contrôle démocratique, et en fait un instrument au service d’un droit ou d’un intérêt particulier. À cet égard, le droit espagnol s’écarte du droit européen et du droit comparé et établit une incohérence avec la nécessité même de motiver les demandes. L’accès partiel est prévu si la limitation n’affecte qu’une partie de l’information.

– La procédure d’accès se caractérise par sa simplicité, avec un délai de réponse maximal de 30 jours, l’implication du tiers concerné sans lui donner un droit de veto, et le silence valant rejet. En cas de décision totalement ou partiellement favorable, si des tiers sont concernés, l’information n’est communiquée qu’à l’expiration des délais de recours ou, si un recours a été introduit, jusqu’à ce qu’une décision ait été prise.

– La LT a prévu comme garantie fondamentale la possibilité d’une plainte avant d’aller en justice devant un organisme indépendant qui, pour l’État, est le Conseil pour la transparence et la bonne gouvernance, dont le président, qui est l’organe exécutif, nommé par le gouvernement avec l’aval de la majorité absolue du Congrès des députés. Outre le Conseil, il existe une Commission interinstitutionnelle dotée de pouvoirs consultatifs. Les résolutions des autorités de transparence de l’État et des régions en matière de résolution des plaintes sont contraignantes et peuvent être contestées devant les tribunaux de l’ordre administratif.

– Outre cette procédure d’accès sur demande, la LT prévoit un mécanisme de publicité active. Le principe général est que les informations les plus pertinentes pour les citoyens doivent être publiées sur Internet, dans ce que l’on appelle les « portails de transparence », et il énumère également toute une série de publications obligatoires dans les domaines de l’organisation, de la planification, de la réglementation, de l’économie et des finances. Les communautés autonomes et les entités locales ont étendu cette liste à leurs domaines respectifs.

Dix ans se sont écoulés depuis l’entrée en vigueur de la réglementation nationale. Des milliers de décisions ont déjà été rendues par les autorités de transparence et des centaines d’arrêts ont été prononcés, dont plus de deux douzaines de la Cour suprême. La production doctrinale a également été très importante. Tout cela permet de faire le point sur les problèmes et les débats.

L’une des questions les plus controversées concerne la nature même du droit d’accès à l’information publique. Au cours du processus d’approbation de la loi, des organismes internationaux, des organisations non gouvernementales, des experts et des citoyens ont affirmé qu’il devait être considéré comme un droit fondamental, et tous les amendements au projet de loi ont placé ce point au cœur de leur opposition, et la question a fait l’objet d’un débat parlementaire. Le LT ne l’a pas considéré comme tel, ses arguments allant de la conception de la liberté d’information comme un droit d’abstention, à la consécration autonome dans la Constitution espagnole du droit d’accès à l’article 105.b), inséré non pas dans le Titre I (« Des droits et devoirs fondamentaux »), mais dans le Titre IV (« Du gouvernement et de l’administration »). Cette place dans la constitution explique que l’encadrement de ce droit relève de la loi ordinaire non de la loi organique — ce que requièrent les droits fondamentaux. Cependant, je crois, avec la majorité de la doctrine, qu’il y a des arguments de poids pour considérer aujourd’hui que l’accès à l’information est un droit fondamental qui, en l’absence d’une réforme du titre I de la Constitution espagnole, fait partie du contenu de la liberté d’information. Les droits fondamentaux nécessitent une interprétation historique, évolutive et contextuelle ; ils ne sont pas figés, et, comme l’indique l’article 10.2 de la Constitution, ils doivent en particulier être interprétés « conformément à la Déclaration universelle des droits de l’homme et aux traités et accords internationaux sur les mêmes questions ratifiés par l’Espagne ». Le caractère fondamental du droit d’accès à l’information publique fait l’objet d’un consensus juridique à l’échelle mondiale. Dans certains cas, il fait partie intégrante de la liberté d’information — dans les Constitutions et les systèmes de droits fondamentaux les moins récents — et dans d’autres, il s’agit d’un droit autonome. Dans la sphère européenne, l’évolution de l’interprétation de la portée de la liberté d’expression reconnue dans la Convention européenne des droits de l’homme, qui, d’un simple devoir d’abstention, a évolué pour englober le droit d’accès à l’information entre les mains des autorités publiques, au moins lorsqu’il est demandé par des sujets qualifiés par leur fonction de surveillance, est très illustrative. Une approche plus générale, en tant que droit fondamental de toute personne, se retrouve dans les recommandations émises par le Conseil de l’Europe en la matière et dans celle du CEADP lui-même. Il en va de même dans les sphères américaine et onusienne, ainsi que dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Sur le fond, je considère que si dans la jurisprudence constitutionnelle espagnole, comme dans la jurisprudence européenne et américaine, la liberté d’information — qui inclut le droit de la recevoir — a une autorité particulière parce qu’elle est la condition de l’existence de l’opinion publique, qui est l’âme de l’État démocratique, il ne fait aucun doute qu’il n’y a pas d’information dont la connaissance soit plus pertinente que celle dont les pouvoirs publics eux-mêmes ont le monopole en ce qui concerne la gestion des affaires publiques, et qui ne peut être garantie qu’en reconnaissant le droit de l’obtenir. L’un des « paradoxes » qui est apparu est la contradiction entre l’article considéré comme la base de la loi sur l’accès aux documents administratif (l’article 105.b de la Constitution), le titre de compétence invoqué (l’article 149.1.18 de la Constitution qui se référant au régime des administrations publiques), et, par contraste, l’application de la loi à de multiples sujets qui ne sont pas des administrations et qui n’exercent pas de fonctions administratives.

Presque tous les aspects du droit d’accès à l’information sont sujets à controverse. Nous avons déjà évoqué la logique des limites qui excluent la connaissance d’informations se rapportant à des questions sur lesquelles une décision n’a pas encore été prise et sa compatibilité avec la conception de l’accès à l’information en tant qu’instrument de participation et de contrôle au service d’une conception de gouvernement ouvert et sa relation avec les réglementations régissant l’accès des parties intéressées à l’information ou la signification de la référence aux intérêts privés en tant qu’élément de pondération entre le droit d’accès et ses limites. Cependant, deux aspects ont sans doute été les plus controversés dans l’application pratique de la loi.

D’une part se pose la question de la neutralisation de l’accès par l’application de réglementations spécifiques. La loi elle-même prévoit son effacement en ce qui concerne les matières qui ont une réglementation spécifique sur l’accès, et cite comme exemples les informations environnementales ou les informations à des fins de réutilisation. Mais en réalité, il existe de nombreuses matières, régies par des lois ou des règlements, qui contiennent des régimes spécifiques — en particulier dans le domaine des registres publics — ou qui établissent une disposition de confidentialité à l’égard de certaines informations. La Cour suprême en est venue à considérer que, malgré le fait que la lettre de la loi ne fait pas de distinction entre le rang des normes, les règlements spéciaux d’exclusion de l’application de la loi doivent avoir le rang de la loi et les dispositions spécifiques de confidentialité contenues dans ces règlements peuvent préciser effectivement les limites fixées dans la loi. En tout état de cause, le caractère supplétif de la loi implique que dans toutes les matières qui ne disposent pas d’un système de recours spécial, il est possible de se plaindre auprès de l’autorité indépendante de transparence.

D’autre part, l’absence presque totale de régime de sanctions en cas de non-respect des dispositions de la loi — y compris le non-respect de l’obligation de fournir des informations lorsque l’autorité indépendante de transparence l’a ordonné — a permis une augmentation préoccupante du nombre de résolutions qui ne sont ni respectées ni contestées devant les tribunaux, ce qui indique un dysfonctionnement majeur de l’État de droit. En outre, les dispositions rares et vagues de la loi en matière de sanctions (sanctionner les fonctionnaires responsables de manquements répétés à l’obligation de rendre une décision dans les délais ou de la publier sur Internet) et les dispositions beaucoup plus complètes de nombreuses lois régionales se heurtent à un paradoxe : la personne responsable du commencement et de la résolution de la procédure de sanction est la partie obligée elle-même. Ainsi, l’une des questions sur lesquelles il semble y avoir le plus de consensus est la nécessité d’établir un système de sanction efficace.

Enfin, il semblerait également opportun d’augmenter la majorité requise pour l’élection de l’organe exécutif du Conseil de transparence de l’État, afin de renforcer l’indépendance du président, et de la compléter par un système de nominations et d’auditions, afin de contrôler ses qualifications. Il conviendrait également d’augmenter les ressources humaines et matérielles au service des autorités indépendantes de transparence, qui, dans de nombreux cas, ne disposent pas du minimum nécessaire dans les communautés autonomes.

Référence :

Pour une analyse complète de la loi : E. GUICHOT, C. BARRERO RODRÍGUEZ, El derecho de acceso a la información pública, Tirant lo Blanch, Valencia, 2023, 2e éd..

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El derecho de acceso a la información pública en España

La aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LT), supuso en España un hito democrático y jurídico, en 2013. Tras 35 años de «espera» desde su previsión en el artículo 105.b) de la Constitución de 1978 (CE), fue determinante el contexto de una crisis de confianza en las instituciones y de una acumulación de casos de corrupción que la impusieron como exigencia ciudadana y forma de relegitimación del sistema.

La LT es una ley básica, aplicable por ello a todos los niveles políticos territoriales. No obstante, admite desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, muchas de las cuales han aprobado en años posteriores normativa complementaria más exigente.

Como notas principales de la LT pueden señalarse, de forma sintética, las siguientes:

-Los sujetos obligados no son sólo el Gobierno y la Administración, sino también sus entidades dependientes, cualquiera que sea su forma de personificación o el régimen jurídico al que están sometidas (público o privado) así como los demás poderes públicos, instituciones y corporaciones (como los colegidos profesionales o las cámaras) respecto a aquellas actividades en las que están sometidos al Derecho administrativo. Además, las personas físicas o jurídicas privadas que prestan servicios públicos o ejercen potestades administrativas están obligadas a suministrar información sobre estas actividades al sujeto al que estén vinculados, para que sea éste el que informe al ciudadano. Finalmente, los partidos políticos, las organizaciones sindicales y empresariales y toda entidad privada que reciba una determinada cantidad o porcentaje de recursos públicos están también obligados a informar en su página web.

-El titular del derecho es toda persona, sin obligación de motivar la solicitud.

-El objeto del derecho es la “información” (entendida como “contenidos o documentos”), y no, como es más común en los Derechos europeos, el “documento”, si bien entre las causas de inadmisión se establece que no caben solicitudes que requieran un proceso de reelaboración, de modo que se llega a la misma solución que en otros Derechos anclados en el concepto de documento: se da información que puede recopilarse, incluyendo a través de tratamientos informáticos simples, y no aquella que requiere una actividad de “consultoría”.

-Los límites son una traducción –con alguna diferencia poco afortunada– de los previstos en el Convenio núm. 205 del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos (CEADP). Pueden agruparse en límites que protegen intereses públicos (como la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores o la seguridad pública); límites que protegen derechos privados (como la protección de datos y los intereses económicos y empresariales, incluidas la propiedad intelectual y la industrial); y límites que persiguen garantizar la efectividad o integridad de los procedimientos administrativos o judiciales en curso (cuya aplicación a veces es discutible, en la medida en que, como ocurre en el Derecho de la Unión Europea, a veces se utilizan no sólo para impedir la efectividad de los procedimientos –en línea con lo que establece la Memoria explicativa del CEADP–, sino también, más en general, para evitar que la ciudadanía cuente con la misma información que la Administración respecto de asuntos en que aún no se ha adoptado una resolución, y tenga que decidir bajo la escrutinio y el debate ciudadanos). Los límites están sometidos a un doble test de aplicación: del daño o perjuicio y de la ponderación. La nota singular del Derecho español es que la ponderación no sólo se prevé respecto del interés público de la información, sino también del interés privado del solicitante, lo que desvirtúa el sentido del derecho de acceso como derecho de ciudadanía autónomo para el control democrático, y no instrumental al servicio de un derecho o interés particular. En esto, el Derecho español se aleja del Derecho europeo y comparado y establece una incoherencia con la propia innecesaridad de motivar las solicitudes. Se prevé el acceso parcial en caso de que el límite afecte sólo a una parte de la información.

-El procedimiento de acceso se caracteriza, en la línea del Derecho comparado, por la simplicidad, con plazo máximo de respuesta de treinta días, intervención del tercero afectado sin otorgarle por ello derecho de veto y silencio negativo. En caso de resolución total o parcialmente favorable, si hay terceros afectados, no se procede a dar la información hasta tanto no han transcurrido los plazos de recurso o bien, si se ha interpuesto recurso, hasta tanto no se ha resuelto.

-La LT previó como garantía básica que la posibilidad de reclamación previa a la vía judicial ante un órgano independiente, que en el caso estatal es el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, cuyo presidente, que es el órgano ejecutivo, es nombrado por el Gobierno con refrendo de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Junto a él, existe una Comisión, de composición interinstitucional y competencias consultivas. Las resoluciones de las autoridades estatales y autonómicas de transparencia al resolver las reclamaciones son vinculantes, y cabe impugnarlas ante los tribunales del orden contencioso-administrativo.

-Junto a este procedimiento de acceso previa petición, la LT prevé el mecanismo de la publicidad activa. El principio general es que las informaciones más relevantes para la ciudadanía han de publicarse en internet, en los llamados “Portales de Transparencia”, y enumera además toda una serie de ítems de publicación obligatoria en materia organizativa y de planificación, normativa y económica y financiera. Las Comunidades autónomas y las Entidades Locales han ampliado ese listado para su respectivo ámbito.

Han transcurrido diez años de vigencia de la norma estatal. Se han dictado ya miles de resoluciones de las autoridades de transparencia y centenares de sentencias, incluidas más de dos decenas de pronunciamientos del Tribunal Supremo. La producción doctrinal también ha sido muy significativa. Todo ello permite hacer un balance de problemas y debates.

Uno de los temas más controvertidos se refiere a la propia naturaleza del derecho de acceso a la información pública. En el proceso de aprobación de la ley, organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales, expertos y ciudadanos reivindicaron su consideración de derecho fundamental, todas las enmiendas a la totalidad mantenidas al Proyecto tuvieron este punto en el núcleo de su oposición y el tema fue objeto de debate parlamentario. La LT no lo consideró como tal, con argumentos que fueron desde la concepción de la libertad de información como un derecho de abstención, hasta la consagración autónoma en la CE del derecho de acceso en el artículo 105.b) CE, inserto no en el Título I (“De los derechos y deberes fundamentales”), sino en el IV (“Del Gobierno y de la Administración”), y hasta entonces objeto de regulación parcial por norma con rango de ley ordinaria y no orgánica, como corresponde a los derechos fundamentales. Ahora bien, estimo, con la mayoría de la doctrina, que hay argumentos de peso para considerar hoy que el acceso a la información es un derecho fundamental que, a falta de una reforma en el Título I CE, forma parte del contenido de la libertad de información. Los derechos fundamentales requieren una interpretación histórica evolutiva y contextual, no son una foto fija, muy en particular, como expresa el artículo 10.2 CE “de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”. Pues bien, a nivel mundial se ha ido alcanzando un consenso jurídico acerca de la naturaleza iusfundamental del derecho de acceso a la información pública. En unos casos, como integrante de la libertad de información –en aquellas Constituciones y sistemas de derechos fundamentales menos recientes– y en otros como derecho autónomo. En el ámbito europeo, es muy ilustrativa la evolución en la interpretación del alcance de la libertad de expresión reconocida en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que, de ser leída como un mero deber de abstención ha evolucionado hasta abarca el derecho de acceder a la información en manos de los poderes públicos, al menos cuando lo solicitan sujetos cualificados por su función de watch dogs. Un enfoque más general, como derecho fundamental de todas las personas, se encuentra en las Recomendaciones emanadas del Consejo de Europa sobre esta materia y con el del propio CEADP. Lo mismo ha ocurrido en el ámbito americano y en el de las Naciones Unidas o en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En lo sustantivo, considero que si en la jurisprudencia constitucional española, al igual que en la europea y americana, la libertad de información –que incluye el derecho a recibirla– tiene una especial preponderancia por cuando es el presupuesto para la existencia de una opinión pública que es la savia del Estado democrático, qué duda cabe de que no hay información cuyo conocimiento sea más relevante que la que posee en monopolio el propio poder público en relación con la gestión de los asuntos públicos, y que sólo puede garantizarse reconociendo el derecho a obtenerla. Una de las “paradojas” a las que se ha llegado es la contradicción entre el artículo considerado fundamento de la LT (el 105.b CE), el título competencial invocado (el 149.1.18ª CE, referido al régimen de las Administraciones públicas),y, por contraste, la aplicación de la LT a múltiples sujetos que no son Administración ni desempeñan funciones administrativas.

En casi todos los extremos del derecho de acceso a la información hay aspectos controvertidos. Ya nos hemos referido a la lógica de los límites que excluyen el conocimiento de la información referida a asuntos sobre los que aún no se ha tomado una decisión y su compatibilidad con la concepción del acceso a la información como instrumento de participación y control al servicio de una concepción de gobierno abierto y su relación con la normativa que rige el acceso de los interesados a la información o al sentido de la referencia a los intereses privados como elemento de ponderación entre el derecho de acceso y sus límites. Pero han sido sin duda dos los aspectos más polémicos en la aplicación práctica de la LT.

-De una parte, la LT permite su desplazamiento respecto de aquellas materias que tengan una regulación específica del acceso, y cita como ejemplos la información ambiental o la información para fines de reutilización. Pero en realidad hay muchas materias, reguladas por ley o por reglamento, que, o bien contienen regímenes específicos –sobre todo en materia de registros públicos– o bien establecen una previsión de confidencialidad respecto de determinada información. El Tribunal Supremo ha venido a considerar que, pese a la dicción legal, que no distingue entre rango de normas, las regulaciones especiales excluidas deben tener rango de ley y las previsiones específicas de confidencialidad concretan en realidad límites previstos en la LT. Y que en todo caso la supletoriedad implica que en todas las materias que no tengan un régimen especial de recursos cabe reclamar ante la autoridad independiente de transparencia.

-De otra parte, la casi total ausencia de régimen sancionador en caso de incumplimiento de las previsiones de la LT –incluido el incumplimiento de la obligación de facilitar información cuando la autoridad independiente de transparencia lo ha ordenado– ha permitido un alarmante aumento del número de resoluciones que ni se cumplen ni se impugnan ante los tribunales, lo que crea una aporía que constituye una disfunción radical en el Estado de Derecho. Además, las escasas y vagas previsiones sancionadoras en la LT (sanción a los empleados públicos responsables por incumplimientos reiterados de la obligación de resolver en plazo o publicar en internet) y las mucho más completas en muchas leyes autonómicas se encuentran con la paradoja de que el responsable para iniciar y resolver el procedimiento sancionador es el propio sujeto obligado incumplidor. De este modo, uno de los temas sobre los que parece haber mayor acuerdo es la necesidad de establecer un sistema sancionatorio efectivo.

Finalmente, parecería también aconsejable un aumento de la mayoría necesaria para la elección del órgano ejecutivo del Consejo de Transparencia estatal, para reforzar la independencia del presidente, complementado con un sistema de candidaturas y audiencias, para controlar su cualificación. También una ampliación de los medios humanos y materiales al servicio de las autoridades independientes de transparencia, que en no pocos casos carecen de los mínimos necesarios en el caso de las Comunidades Autónomas.

Bibliografía:

Un análisis completo en GUICHOT, E. y BARRERO RODRÍGUEZ, C., El derecho de acceso a la información pública, Tirant lo Blanch, Valencia, 2ª ed., 2023

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