Accès aux documents administratifs / Access to administrative documents II. Le droit d’accès à l’information en droit européen

Dans le système de la Convention, l’évolution progressive vers le renforcement du droit d’accès à l’information publique a atteint un tournant à la fin de la première décennie du XXIe siècle. Au cours de ces années, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a admis que lorsque les « chiens de garde » de la démocratie — journalistes, organisations non gouvernementales, chercheurs et autres — demandent aux autorités publiques de fournir des informations d’intérêt public qui sont en leur possession, dans l’intention de les divulguer à la société, le droit fondamental à la liberté d’expression et d’information consacré par l’article 10 de la Convention est en jeu. Par conséquent, toute limitation constitue une ingérence dans ce droit qui doit répondre aux exigences de prévisibilité, de nécessité et de proportionnalité au sein d’une société démocratique. D’autre part, avec le précédent non contraignant de la Recommandation du Comité des ministres du 21 février 2002 sur l’accès à l’information officielle, la Convention n° 205 sur l’accès aux documents publics a été approuvée. Elle est contraignante et ouverte à la signature des États depuis le 18 juin 2009. Elle est entrée en vigueur le 1er décembre 2020. Bien qu’il y ait encore plus d’États parties qui ne l’ont pas signée que d’États parties qui l’ont signée — y compris les plus peuplés comme l’Allemagne, l’Italie, la France, le Royaume-Uni et la Turquie — son importance en tant que norme européenne est incontestable. La Convention est accompagnée d’un exposé des motifs d’une grande valeur pour l’interprétation des éléments clés du règlement (titulaires de droits, sujets obligés, limites, procédure, garanties, etc.).

En droit de l’Union européenne, les trois dernières décennies ont été marquées par un ensemble de réglementations construites au niveau « constitutionnel » le plus élevé — avec la reconnaissance du droit d’accès dans les traités et dans la Charte européenne des droits fondamentaux, en tant que droit autonome associé à la citoyenneté — et avec un développement d’abord dans ce qu’on appelle le Code de conduite de 1993 puis, aujourd’hui, le Règlement (CE) n° 1049/2001 du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, ainsi qu’aux règlements d’application de chaque institution. Au cours des presque trois décennies de mise en œuvre de ce dernier règlement, une jurisprudence passionnante et croissante s’est constituée. Le règlement est en cours de réforme depuis plus de dix ans et se trouve apparemment dans une impasse. La Commission en avait envisagé une simple révision partielle, afin de l’adapter aux évolutions juridiques et jurisprudentielles en la matière et, sur certains points, d’exclure du droit d’accès certaines informations qui y étaient jusqu’alors incluses. Elle s’est toutefois heurtée à l’opposition du Parlement, qui entend aller beaucoup plus loin, en procédant à une véritable réforme globale du règlement qui le placerait à un stade très avancé par rapport aux réglementations similaires dans d’autres systèmes juridiques. Le blocage est tel que, après l’adoption de la position du Parlement en première lecture en 2011, le Conseil n’est même pas parvenu à se prononcer sur sa proposition. Début 2020, la Commission a proposé de retirer sa proposition de réforme, compte tenu de l’absence d’accord prévisible et du décalage entre la position initiale du Parlement et la sienne. Face à l’opposition du Parlement, elle a finalement accepté de maintenir sa proposition et de soutenir la poursuite de la discussion politique, tout en précisant qu’elle considère que le règlement actuel, tel qu’interprété par la Cour de justice de l’Union européenne, continue de fournir un cadre juridique approprié et efficace pour garantir l’accès du public aux documents.

Nous pouvons réfléchir à la question de savoir si nous sommes confrontés à la construction d’un droit commun d’accès à l’information publique et, dans l’affirmative, à quel stade et avec quelles contradictions, le cas échéant. Une analyse européenne et comparative montre que les questions relatives au droit d’accès à l’information publique sont communes et que les réponses sont remarquablement similaires : une tendance à l’universalité du droit, sans être soumis à des exigences de légitimation ; une application des règles aux autorités gouvernementales et administratives et aux sujets exécutant des tâches administratives, qu’il s’agisse d’une autre autorité publique ou d’un particulier – les autres autorités publiques étant en tout état de cause régies par des règles spécifiques garantissant la publicité de leurs actions ; le fait que l’information ou le document devienne l’objet même du droit, y compris ceux qui peuvent être élaborés au moyen d’un simple traitement informatique, le débat actuel étant de savoir si les demandeurs doivent s’adapter aux possibilités offertes par les applications existantes ou s’ils doivent le faire en tenant compte des demandes les plus fréquentes des citoyens ; l’existence de limites qui protègent les intérêts publics et privés, lors d’un risque de préjudice et généralement, mais pas dans tous les cas, à une mise en balance ; une procédure souple, rapide et gratuite ; une augmentation exponentielle de la publicité active grâce à la publication sur Internet et à des mesures complémentaires en matière de formation et d’organisation, etc. Dans le cadre de cette uniformisation progressive, les pays nordiques et orientaux sont allés plus loin dans la transparence de l’activité publique que les grands pays occidentaux et méridionaux. Bien qu’il n’y ait pas deux modèles, on remarque qu’il existe chez les premiers un engagement plus grand en faveur de la transparence et que la différence évidente de positions lors de l’élaboration du règlement 1049/2001 continue à se manifester aujourd’hui dans les interventions de ces États – en faveur des requérants et non des institutions dans le litige devant la Cour de justice – ou par les positions qu’ils adoptent dans le processus de réforme en cours. Il en a été de même lors de l’élaboration des instruments normatifs que sont la Recommandation du Comité des ministres du 21 février 2002 sur l’accès à l’information officielle et, des années plus tard, la Convention n° 205 du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics et sa ratification, dont les grands États occidentaux et méridionaux sont pour l’instant absents.

Enfin, la question se pose de savoir s’il existe des éléments de friction entre le droit de la Convention, le droit de l’Union européenne et celui des États.

Comme indiqué ci-dessus, il n’existe pas de droit « unique » de la Convention, mais plutôt une jurisprudence récemment développée par la Cour européenne des droits de l’homme sur la relation entre le droit d’accès et la liberté d’information, d’une part, et la Convention n° 205, d’autre part. Si cette dernière ne soulève pas de problèmes majeurs de compatibilité avec le droit de l’Union et des États, il existe un conflit potentiel avec la jurisprudence de la CEDH. Cette dernière a procédé à une nouvelle interprétation « actualisée » de la liberté d’information prévue à l’article 10 de la Convention, qui tient compte du fait que le droit d’accès à l’information est presque universellement reconnu dans le droit international et le droit comparé, y compris dans le droit national de la quasi-totalité des États parties. Toutefois, il s’agit d’une intégration « conditionnelle » du droit d’accès à l’information dans la liberté d’information : cette intégration n’est discutable que dans les cas où l’information est d’intérêt public et n’est détenue que par l’autorité publique et où les demandeurs sont, en raison de leur statut, des intermédiaires dans le processus de divulgation de l’information. Premièrement, parce que les informations détenues par les autorités publiques constituent dans presque tous les cas, et non pas de manière exceptionnelle, un monopole et que, en raison de la nature même des activités des autorités publiques et la nécessité de leur contrôle, leur intérêt public est la règle plutôt que l’exception. Ensuite, parce qu’il est controversé de continuer à maintenir une distinction entre les « chiens de garde » et les autres sujets dans le monde de Twitter et Facebook. En outre, cette interprétation ignore le fait que dans la majorité des instruments internationaux et nationaux, sur lesquels la Cour européenne des droits de l’Homme elle-même s’appuie pour cette interprétation « évolutive » et « adaptée à l’époque actuelle » de l’article 10 de la CEDH, le droit d’accès est reconnu à tous les citoyens de manière égale, et pas seulement aux « médiateurs professionnels » de l’information, et qu’il n’est pas subordonné à une motivation préalable de l’intérêt public de l’information ou à un engagement à la diffuser ultérieurement. D’ailleurs, les instruments normatifs adoptés par le Conseil de l’Europe sous forme de recommandation ou de convention suivent cette logique d’appropriation et cette finalité universelles. Un autre problème conceptuel qui se pose est le suivant : la CEDH, en application des conceptions contenues dans la Convention, exige dans tous les cas un test de mise en balance, bien qu’elle reconnaisse une large marge d’appréciation en cas de conflit avec des intérêts publics tels que la sécurité, la défense ou les relations internationales. Toutefois, un test de mise en balance n’est pas toujours nécessaire dans tous les droits, une fois que le préjudice éventuel a été établi, en particulier dans les cas de limites sauvegardant des intérêts publics tels que la défense, les relations internationales ou la sécurité nationale. La Convention n° 205, pour sa part, prévoit que les exceptions doivent, en règle générale, être relatives et seulement exceptionnellement obligatoires. C’est le modèle que suit actuellement le règlement 1049/2001. En effet, alors que la Commission cherche à exclure d’emblée l’accès aux informations relatives aux procédures administratives en cours et à rendre les autres exceptions obligatoires, en excluant la possibilité d’évaluer l’intérêt public de la divulgation, le Parlement lutte pour l’inverse, à savoir la transformation de toutes les exceptions en exceptions relatives et la possibilité de les évaluer qui en découle.

Au-delà de ces problèmes conceptuels, nous sommes convaincus que nous sommes face à une réglementation largement commune du droit d’accès à l’information en Europe, et que les travaux de la CEDH, l’extension progressive de la signature et de la ratification de la Convention n° 205, et le rapprochement des législations et des interprétations judiciaires qui accompagne habituellement le développement du droit de l’Union européenne, marqueront la poursuite du chemin.

Références :

Commission européenne, Analyse comparative de la législation des États membres et des pays candidats en matière d'accès aux documents, 1er juillet 2003, SG/616/03, Direction B.

GUICHOT E., El acceso a la información pública en el Derecho europeo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2023.

KRANENBORG H., VOERMANS W., Access to information in the European Union. A comparative analysis of EC and Member State Legislation, Europa Law Publishing, Gröningen, 2005.

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El derecho de acceso a la información en el Derecho europeo

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En esta síntesis sobre el estado de la cuestión y los problemas y debates en torno al acceso a la información pública en el Derecho europeo, hemos de distinguir entre el Derecho del Consejo de Europa y el Derecho de la Unión Europea.

En el sistema del Consejo de Europa ha habido una progresiva evolución hacia el fortalecimiento del derecho de acceso a la información pública, que ha tenido un punto de inflexión a finales de la primera década del siglo XXI. En esos años, se ha producido, por una parte, la admisión por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) de que, cuando los llamados perros guardianes (watch dogs) –periodistas, organizaciones no gubernamentales, investigadores y asimilados– solicitan a las autoridades públicas información de interés público de la que estas disponen en exclusiva, con intención de divulgarla a la sociedad, está en juego el derecho fundamental a la libertad de expresión e información consagrado en el artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), y por tanto, cualquier limitación es una injerencia en ese derecho que debe cumplir los requisitos de previsión legal, necesidad y proporcionalidad en el seno de una sociedad democrática. Por otra parte, con el precedente, carente de efecto vinculante, de la Recomendación del Comité de Ministros de 21 de febrero de 2002 sobre acceso a la información oficial, se ha aprobado el Convenio núm. 205 sobre acceso a los documentos públicos, este sí vinculante, abierto a la firma de los Estados el 18 de junio de 2009, y que entró en vigor el 1 de diciembre de 2020. Si bien aún son más los Estados parte que no lo han firmado que los que sí lo han hecho –entre ellos, los más poblados, Alemania, Italia, Francia, Reino Unido o Turquía–, su importancia como estándar europeo es indiscutible. El Convenio viene acompañado de una Memoria Explicativa de un gran valor para la interpretación de los elementos claves de la regulación (titulares del derecho, sujetos obligados, límites, procedimiento, garantías…).

En el Derecho de la Unión Europea, en las tres últimas décadas se ha ido construyendo todo un trenzado normativo, al máximo nivel “constitucional” –con reconocimiento del derecho de acceso en los Tratados y en la Carta Europea de Derechos Fundamentales, como derecho autónomo asociado a la ciudadanía– y con desarrollo primero, en el llamado Código de Conducta, de 1993, y, actualmente, en el Reglamento (CE) núm. 1049/2001, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, y en los reglamentos de desarrollo de cada Institución. En las ya casi tres décadas de aplicación se ha ido construyendo una apasionante jurisprudencia, que va creciendo de forma geométrica. El Reglamento se encuentra en un proceso de reforma que se halla en un bloqueo aparentemente sin salida desde hace ya más de una década. Se planteó por la Comisión como una mera revisión parcial, para adaptar el Reglamento a la evolución normativa y jurisprudencial en la materia y, en algunos puntos, para excluir del derecho acceso algunas informaciones hasta entonces incluidas. Sin embargo, se encontró con la oposición del Parlamento, que pretende ir mucho más allá, operando una auténtica reforma integral de la normativa que la situaría en una línea muy avanzada en el arco de regulaciones sobre la materia. El bloqueo es tal que, tras la toma de posición del Parlamento en primera lectura en el ya lejano 2011, el Consejo no ha llegado siquiera a pronunciarse sobre su propuesta. A principios de 2020 la Comisión propuso la retirada de su propuesta de reforma, ante la falta de acuerdo previsible y lo que considera el desfase actual de las posiciones iniciales del Parlamento y de la suya propia. Ante la oposición del Parlamento, acordó finalmente no retirar su propuesta y apoyar continuar con la discusión política, si bien manifestó que considera que el actual Reglamento en su interpretación por el Tribunal de Justicia de la Unión europea continúa aportando un marco legal apropiado y eficiente para asegurar el acceso público a los documentos.

Podemos reflexionar de forma conclusiva sobre si estamos ante la construcción de un Derecho común del acceso a la información pública y, en caso afirmativo, en qué momento y con qué contradicciones, si es que las hay. Un análisis europeo y comparado muestra que las cuestiones relativas al derecho de acceso a la información pública son comunes y se resuelven de una forma notablemente similar: tendencia a la titularidad universal del derecho, sin sometimiento a requisitos de legitimación; aplicación de la normativa a las autoridades gubernamentales y administrativas y los sujetos que realice tareas administrativas, sea otro poder público o sea un particular, rigiéndose en todo caso los demás poderes públicos por normas específicas que garantizan la publicidad de sus actuaciones; la información o el documento como objeto del derecho, incluyendo aquellos que se pueden confeccionar mediante tratamientos informáticos simples, siendo el debate actual si los solicitantes deben adaptarse a las posibilidades que dan las aplicaciones existentes o si son estas las que deben hacerlo a la vista de las solicitudes más frecuentes de los ciudadanos; la existencia de límites que protegen intereses públicos y privados, sometidos al test del perjuicio y habitualmente pero no en todos los casos al de la ponderación; procedimiento ágil, breve y gratuito; incremento exponencial de la publicidad activa mediante publicación en internet y medidas complementarias de formación, organización, etc. Dentro de esta tendencia a la uniformización, los países nórdicos y del este han profundizado más en la transparencia de la actividad pública que los grandes Estados del oeste y del sur, existiendo, si bien no dos modelos, si una mayor o menor apuesta por la transparencia, diferencia ésta que se dejó ver en las posiciones adoptadas en la elaboración del Reglamento 1049/2001, que se sigue manifestando en las frecuentes intervenciones como coadyuvantes en apoyo de las posiciones de los solicitantes o por el contrario de las instituciones en los litigios ante el Tribunal de Justicia, o en las propias posiciones adoptadas de cara al actual proceso de reforma. Lo mismo sucedió en la elaboración de los instrumentos normativos Recomendación del Comité de Ministros de 21 de febrero de 2002 sobre acceso a la información oficial, y, años más tarde, en la del Convenio núm. 205 del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos y en su ratificación, de la que están ausentes por ahora los grandes Estados occidentales y del sur.

Finalmente, cabe plantearnos, si existen elementos de fricción entre el sistema del Consejo de Europa, el de la Unión Europea y el de los Estados.

Como hemos señalado, no hay “un” Derecho del Consejo de Europa, sino una jurisprudencia del TEDH alumbrada recientemente en torno a las relaciones entre derecho de acceso y libertad de información, por una parte, y el Convenio 205, por otra. Mientras que el segundo no plantea mayores problemas de encaje con el Derecho de la Unión Europea y de los Estados, sí hay cuestiones de conflicto potencial con la jurisprudencia del TEDH. El TEDH ha llevado a cabo una interpretación de la libertad de información del artículo 10 CEDH “actualizada”, que tiene en cuenta que el derecho de acceso a la información cuenta con un reconocimiento casi universal en el Derecho internacional y comparado, incluido en el Derecho nacional de la práctica totalidad de los Estados parte. Ahora bien, se trata de una integración “condicionada” del derecho de acceso a la información en la libertad de información: sólo en aquellos casos en que la información es de relevancia pública y está solo en poder de la autoridad pública y los solicitantes son, por su condición, intermediarios en el proceso de divulgación de información, es discutible. En primer lugar, porque la información en poder de las autoridades públicas lo es en casi todos los casos, y no por tanto excepcionalmente, en monopolio y que, por la propia naturaleza de las actividades de las autoridades públicas y la necesidad de su escrutinio, la regla y no la excepción es su interés público. En segundo lugar, porque es polémico seguir manteniendo una distinción entre “perros guardianes” y otros sujetos en el mundo de Twitter y Facebook. Además, obvia que en la generalidad de los instrumentos internacionales y nacionales, en los que se apoya el propio TEDH para esta interpretación “evolutiva” y “adaptada a los tiempos actuales” del artículo 10 del CEDH, el derecho de acceso se reconoce a todos los ciudadanos por igual, y no solo a los “mediadores profesionales” de la información, y que no se condiciona a una previa motivación del interés público de la información ni a un compromiso de posterior difusión. Es más, los propios instrumentos normativos aprobados por el Consejo de Europea en forma de recomendación o de convenio siguen esta lógica de titularidad y objeto universales. Otro problema dogmático que se plantea es el siguiente: el TEDH, por aplicación de la dogmática del CEDH, exige en todo caso un test de ponderación, si bien reconoce un amplio margen de apreciación en el caso de conflicto con intereses públicos como la seguridad, la defensa o las relaciones internacionales. Sin embargo, no en todos los Derechos estatales es necesario siempre ponderar, una vez constatado el posible perjuicio, en especial en casos de límites que salvaguardan intereses públicos como la defensa, las relaciones internacionales o la seguridad nacional. El Convenio 205, por su parte, dispone que las excepciones deben ser como regla general relativas y solo excepcionalmente imperativas. Este es el modelo al que responde a día de hoy el Reglamento 1049/2001. De hecho, en el proceso de reforma, uno de los temas donde las posiciones son más opuestas en el acercamiento a las excepciones: mientras que la Comisión pretende excluir de raíz el acceso a la información referida a procedimientos administrativos en curso y convertir las demás excepciones en imperativas, excluyendo la posibilidad de ponderar el interés público en la divulgación, el Parlamento pugna por lo opuesto, la transformación de todas las excepciones en relativas y la consiguiente posibilidad de ponderación.

Al margen de estos problemas dogmáticos, estamos convencidos, en fin, de que nos encontramos ante una regulación del derecho de acceso a la información en gran medida común en Europa, y que la labor del TEDH, la progresiva extensión en la firma y ratificación del Convenio 205, y el acercamiento de legislaciones e interpretaciones judiciales que suele acompañar al desarrollo del Derecho de la Unión Europea irá marcando la continuación del camino.

Bibliografía:

Comisión Europea Comparative analysis of the Member States’ and candidate countries’ legislation concerning access to documents, 1 de julio de 2003, SG/616/03, Directorate B.

GUICHOT, E., El acceso a la información pública en el Derecho europeo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2023.

KRANENBORG, H. y VOERMANS, W., Access to information in the European Union. A comparative análisis of EC and Member State Legislation, Europa Law Publishing, Gröningen, 2005.

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